浅谈认罪认罚从宽程序中的量刑建议制度
晏红梅
【摘要】认罪认罚从宽制度改革中，检察机关面临量刑建议对审判结果影响力增强、量刑建议自由裁量空间扩大、在量刑协商环节处于主导性地位等机遇和挑战。检察机关提出量刑建议应遵循宽严相济原则、罪刑相适应原则、诉讼经济原则、司法合作原则、普适性原则。为解决量刑从宽幅度标准、量刑协商程序设定、无期徒刑以上案件的从宽处理以及被害人在认罪认罚从宽制度中的地位作用等难点问题，应允许检察机关量刑建议存在个案差异，设计区别化的量刑建议从宽幅度，建立规范的量刑协商制度，确立被害人参与量刑协商的权利保障机制，以更为科学合理地行使量刑建议权。
【关键词】检察机关 量刑建议 从宽程序 量刑协商
一、 目前，我国认罪认罚从宽程序制度的现状
认罪认罚从宽是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的犯罪，对于指控犯罪事实没有异议，同意检察机关的量刑意见并签署具结书的案件，可以依法从宽处理。从宽分为实体上从宽和程序上从简两方面。对认罪认罚案件，属于基层法院所管辖的可能判处三年以下有期徒刑的案件，被告人认罪认罚可以适用速裁程序进行审判。对于基层法院管辖可能判处三年以上有期徒刑刑罚的案件，可以适用简易程序。在审理当中，被告人对程序适用提出异议的，或者有其他不宜简化审理情形的，人民法院依法转为普通程序进行审理。这是程序上的从宽。实体上，检察机关根据犯罪事实和对社会危害程度以及认罪认罚的情况，依法提出从宽处罚的量刑建议，人民法院在做出判决时一般应采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议，但是如果被告人不构成犯罪，或者不应当追究刑事责任，或者违背意愿认罪认罚，否认指控犯罪事实，或者指控的罪名跟人民法院审理的罪名不一致，以及有其他可能影响公正审判情形的除外。
目前，我国正在试点改革，积极推进认罪认罚从宽程序在实际审判中的运用，比如朝阳区检察院充分发挥既有轻刑快审、刑事和解等先行制度的经验优势，并广泛开展认罪认罚领域的相关理论研究，建立了认罪认罚从宽“1333”模式，即“一体化布局”“三流程简化”“三方面从宽”“三措施保障”，形成覆盖全面、过程精简、层次多样的认罪认罚从宽制度体系，缓解了人案矛盾，促进了刑事案件“繁简分流”，实现了“多快好省”的办案效果。
一体化布局，建立认罪认罚从宽大格局。落脚繁简分流，全面开展轻微刑事案件认罪认罚从宽制度。朝阳检察院为实现繁简分流，积极谋划刑事速裁和认罪认罚从宽制度在轻微刑事案件中的适用，广泛运用不捕、不诉等手段，从简、从快、从宽办理认罪认罚案件，切实提升了诉讼效率。同时立足区域实际，探索非法集资类犯罪认罪认罚从宽。三流程简化，打造认罪认罚从宽快通道。简化流程制度，对于认定没有疑问的批捕案件取消讯问，充分利用远程视频讯问系统听取犯罪嫌疑人意见；简化法律文书制作流程，犯罪嫌疑人权利义务告知书、认罪认罚告知书和法律帮助告知书三书合一，审查逮捕与审查起诉结案报告两书合一，起诉书与量刑建议书两书合一，起诉书中也简化证据罗列，提高制作效率；促成公安机关集中移送案件、法院设立专门的速裁办案组集中开庭，建立案件集中审理机制。三方面从宽，构筑立体化认罪认罚从宽制度。立足工作实际，积极探索轻缓化强制措施的适用；着眼办案实效，主动扩大相对不起诉适用比例。聚焦精确量刑，努力提升从宽幅度的可预期性；在提出量刑建议时，尽量缩小量刑幅度，并尝试精准量刑建议，提升犯罪嫌疑人对可能获得判决的可预期性和认罪认罚的积极性。
这些有益的探索，对于未来我国认罪认罚从宽制度研究具有积极的意义，以此沉淀为理论也是十分必要的，再比如广州开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作之后，全市值班律师参与认罪认罚案件数8095件。全市已实现法律咨询、法律帮助、法律援助三种方式以及侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段三个阶段的立体交叉、多维度、相互衔接的工作模式。
一是规范统一试点要求。为切实落实《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》的要求，达到有效法律帮助的标准，广州市司法局积极配合，指定广州市法律援助处派员参与由广州市委政法委牵头组织《关于开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）撰写，并于2017年6月12日由广州市中级人民法院、广州市人民检察院、广州市公安局、广州市司法局、广州市国家安全局、广州海关缉私局和黄埔海关缉私局七家单位联合签发公布实施。《实施细则》规定了认罪、认罚、从宽的定义和判断标准，细化了办案部门的告知、通知、证据开示、量刑公开、听取法律意见等的法定义务以及量刑激励机制。此外，为更好地体现值班律师如何向犯罪嫌疑人、被告人提供有效法律帮助，《实施细则》还专章规定了法律帮助的内容、程序和范围，赋予值班律师会见和阅卷的权利。
二是组建值班律师团队。为贯彻落实《实施细则》，进一步发挥法援律师在刑事认罪认罚从宽试点工作中的职能作用，切实保障犯罪嫌疑人、被告人以及刑事被害人的合法权益，广州市法律援助处充分发挥广州律师资源丰富的优势,提高值班律师准入门槛，选派政治素质高、业务能力强、责任心强且具备一定年限刑事案件办理经验的律师从事值班律师工作。建立值班律师准入机制，公开招募各法援工作站值班律师。建立市、区两级联动值班律师库，并实行定期更新、动态管理及网站公示。设立“值班律师党员岗”、“值班律师党员示范岗”，开展“值班律师工作心得”分享等活动。利用《广州法援》和广州市法律援助处微信公众号等媒体刊登值班律师工作心得和承办的案例；每年与广州市律协联合评选表彰“爱心法律援助律师”，制作悬挂“善行义举榜”，广泛宣传其先进事迹，树立值班律师良好形象。
三是严格值班律师培训。紧密结合形势新变化，坚持务实、管用原则，集中组织值班律师岗前培训，邀请高校教授和在国内法律领域方面的知名专家学者作报告、授课辅导；重点学习与法援值班律师工作相关的文件和法规，明确值班律师工作内容、要求等内容。为加强值班律师们对认罪认罚从宽试点工作的理解、认识，明确法律帮助的具体做法，举办法援律师参与刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作培训班，重点对《实施细则》进行解读，分享值班律师办理的认罪认罚从宽案件经验；组织市属法援工作站值班律师及相关办案部门、看守所工作人员进行座谈，共同研究认罪认罚从宽试点工作相关规定，探讨如何进一步规范值班律师工作、发挥值班律师作用、提升值班律师法律帮助实效。各区也分别多次对所招募的值班律师开展轮训。经过一系列有针对性的培训，为值班律师今后更好地提供符合标准的法律服务和有效法律帮助奠定了坚实基础。
四是固化律师值班方式。全市实现市区两级看守所、法院法援工作站全覆盖,还在驻广州铁路运输第二法院、广州铁路运输中级法院、广东省看守所和广州市国家安全局看守所设立法援工作站。根据看守所、检察院、法院需要，每周固定2至5个半天安排律师在看守所、检察院、法院开展值班工作，为犯罪嫌疑人、被告人提供认罪认罚从宽法律帮助。
五是创新律师调配机制。针对部分法援机构反映的值班律师工作重、人数不足的情况，广州市法律援助处已建立全市值班律师调配机制。对部分值班任务重、办案单位要求增加值班次数的情况，督促相应法援机构尽早招募值班律师；对于一些人数众多的共同犯罪的认罪认罚案件，在属地法援机构无法按要求安排值班律师的情况下，由广州市法律援助处统筹安排值班律师前往提供法律帮助；对具有较大社会影响力的刑事法援案件，区法援机构认为超过其受理能力的，可以将案件上移到广州市法律援助处，由广州市法律援助处受理并安排律师办理。
六是探索法律帮助方式。广州市为被刑事追诉人提供认罪认罚从宽法律帮助运行方式有两种：一是通常由公安、检察院、法院等办案部门启动，通过绿色通道通知法援机构，法援机构在收到通知2天内指派值班律师或辩护人为被刑事追诉人提供法律咨询，程序选择，申请变更强制措施，对检察院量刑建议提出意见等有效法律帮助；二是犯罪嫌疑人、被告人可以向值班律师或辩护律师以及看守所提出适用认罪认罚从宽制度请求，由值班律师或辩护律师以及看守所通知办案部门，办案部门同意后启动认罪认罚从宽法律帮助
七是发挥联席会议制度作用。为加强与各有关部门对刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作中的重大问题和重大事项的沟通协调，解决刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作中遇到的新问题，广州市委政法委定期委托广州市司法局组织广州市中级人民法院、广州市人民检察院、广州市公安局、广州市司法局、广州市人力资源和社会保障局、广州市民政局等联席会议成员单位联络员和广州市法律援助处相关人员召开广州市法援工作联席会议，主要通报全市法援工作开展情况，分析存在的困难和问题，提出下步工作思路；组织与会人员就完善法律援助值班律师制度、参与认罪认罚从宽制度试点工作等需要协调解决的重点问题进行研究讨论，达成广泛共识。
八是加大经费保障。扎实开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作，经费保障是基础。在各级党委政府高度重视下，广州市各级法援经费逐年大幅增长，并全部纳入财政预算，实行“据实支付”。全市法援经费由2013年885万元上升到2017年1708.36万元，其中广州市法律援助处专项经费近年平均增幅达3-4倍；加强对法援业务经费管理，提高使用效益，法援业务经费使用绩效评核获“优”。为确保全市认罪认罚从宽制度试点工作的稳步推进，根据《实施细则》明确“法律帮助的补贴与法律援助案件补贴一致”。在广州市法律援助处指导下，各区司法局主动作为，积极向区党委政府汇报，在原来法援业务经费预算的基础上，争取财政支持。
二、 检察机关推进量刑协商制度存在的问题
“检察机关在量刑建议权行使过程中会不会出现司法腐败问题呢？怎么样才能防止呢？”“认罪认罚从宽会不会变成‘花钱买刑’‘以权赎身’？”。这几个问题不仅是普通百姓所关心的，也是摆在检察机关面前的一道难题，检察机关除了做到量刑建议精准化、规范化和公开化之外，还在认罪认罚案件办理中坚决落实司法责任制，严明办案纪律，把督查作为改革落实的重要抓手，不定期对认罪认罚从宽案件进行抽查回访，重点检查罪犯回归社会情况及办案人员公正执法情况，并邀请人大代表、政协委员、特约检察员视察试点工作，适时开展认罪认罚案件庭审观摩和评议，确保认罪认罚试点工作依法规范进行，杜绝司法腐败、司法不公现象。笔者认为，以下难题是检察机关在推进量刑协商制度中最棘手的也是迫切需要解决。
一是值班律师提供有效的法律帮助无法保障。“两院三部”《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》及广州市《实施细则》均充分认识到，获得有效法律帮助对于犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性和认罪认罚具结书的真实性、合法性的重要性。因此，相关办案机关应当保障值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律帮助。一是确保值班律师的会见及阅卷权。在指定通知前，给值班律师预留充足的办案时间，值班律师会见及阅卷时减少预约时间并简化程序，方便值班律师快速的介入案件，配合办案机关的结案期限要求。二是确保值班律师在犯罪嫌疑人签署具结书前能进行充分的量刑协商。检察机关在与犯罪嫌疑人、值班律师量刑协商时应提出相对明确的量刑建议，由值班律师协助犯罪嫌疑人进行协商及作出程序选择。三是重视值班律师的法律意见。办案部门应当对值班律师的法律意见作出有针对性的分析，未予采纳的，应当说明不予采纳的理由。
二是办案机关之间的工作协调不强。为保障认罪认罚从宽试点工作运行顺利，公安、检察院、法院、法援机构应加强联系，建立体系化工作机制。一是建立便捷通知机制。对于提供法律帮助的案件，检察院、法院以传真等形式提前通知法援机构，法援机构及时指派，简化流程环节，保证律师帮助工作时间充足。二是建立结案文书交换机制。法援机构与公安、检察院强化协作，由经办机关定期将法援案件结案文书交换至法援机构，确保法援办案、归档工作无缝衔接。三是建立联系人制度。法援机构与公安、检察院、法院均各确定一名固定联系人，具体协调认罪认罚从宽试点专项工作，强化沟通反馈，及时理顺机制，实现共同推进刑事诉讼制度改革的司法合力。
三是激励机制不够完善。一是加大对认罪认罚从宽值班律师工作的表彰和宣传。在做好法律援助宣传的同时，充分宣传值班律师的作用，弘扬先进典型，提高值班律师的知晓率。二是保障法律援助值班律师的执业权利。绝大多数的法律援助值班律师参与法援工作是出于公益之心。对于这种奉献精神，要给予足够尊重。在认罪认罚从宽案件中给予值班律师充分的通过阅卷、会见等程序了解案情的时间，保障律师办案过程顺利，切实保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益。
四是与监察法的衔接机制不够健全。国家监察法表决通过后，人民检察院对反贪反渎案件职能整体转移。目前监察机关办理的一些案件陆续进入审查起诉阶段，迫切需要修改相关法律，以适应这些案件的需要。对人民检察院审查起诉监察机关移送的案件、留置措施与刑事强制措施之间的衔接机制作出规定：“对于监察机关采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。”新的刑事诉讼法删去了人民检察院对贪污贿赂等案件行使侦查权的规定，保留人民检察院在诉讼活动法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查权。这对于保障当事人权益尤为重要，一旦出现侵权案件，比如非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利的情形，检察机关应当及时介入，立案侦查。
五是审判仪式程序对接呈现虚空化。试行认罪认罚从宽制度以来，公诉机关被要求精确量刑，法院的审判仅仅是通过形式庭审对公诉机关的相关量刑进行确认。因此，审判仪式程序对接存在虚无化倾向，且被告人的合法权利不能得到及时的保障。司法实践中，被告人认罪认罚似乎是其一项义务而不是被告人的权利，这就导致了刑事认罪从宽制度的设计时更多考量的是节约司法资源、提高诉讼效率，而忽视了认罪从宽制度中被告人的主体地位。按照刑事诉讼的一般原理，被告人是否构成犯罪，对于刑事案件的事实是否清楚、证据是否充分，只有在法庭经过法庭审理以后才能确定。由于目前适用认罪认罚程序审理刑事案件的前提是被告人承认指控的犯罪事实，法庭在审理时不仅简化了法庭调查、法庭辩论的程序与内容，而且伴随着公诉机关的量刑精确化，法官在案件开庭前即形成预判。被告人在认罪的基础上，对案件的判决产生了有利的期待，使得庭审的过程不过是对“量刑建议”的确认，“庭审走过场”、“先定后审”可能会弱化审判权威与庭审严肃性。
三、 浅谈检察机关在认罪认罚从宽程序中的解决措施
当前，随着认罪认罚从宽制度试点工作的推进，总结试点经验，研究试点问题，形成可复制可推广的适用全国的成熟制度模式，成为推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的重要任务。笔者认为，应当立足我国司法实际特别是试点法院的经验，着眼程序公正与实体公正的最佳结合，借鉴国外相关诉讼制度的有益成分，构建我国的认罪认罚从宽制度。
一是研究二阶三元制认罪认罚案件审判程序。所谓二阶，即把适用认罪认罚从宽制度案件的审判程序分为速裁程序和简易程序两个阶梯。其中，对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的认罪认罚案件，适用速裁程序，由审判员独任审判，送达期限不受刑事诉讼法规定的限制，可以不进行法庭调查、法庭辩论。对可能判处三年有期徒刑以上刑罚的认罪认罚案件，适用简易程序，组成合议庭进行审判，可以简化法庭调查、法庭辩论程序。所谓三元，即在两阶梯之内，对适用速裁程序的案件，再分为书面审理的速裁程序和开庭审理的速裁程序。前者的适用范围限制在可能判处一年以下自由刑和管制、单处附加刑的案件，后者的适用范围限制在可能判处一年以上三年以下有期徒刑的案件。当前，从试点法院的做法看，认罪认罚案件适用速裁程序与简易程序的诉讼模式差异不大，法官付出的工作量差别较小，相对而言，适用速裁程序期限更短，法官压力更大，部分法官适用速裁程序积极性不高，适用效果不理想。特别是，对于适用速裁程序集中审理的案件，庭审程序简化。此类案件的实质审理，都是在庭前通过对案件材料的书面审查完成的，法庭审理大多形式意义更多。因此，对此类案件的审理，可以直接进行书面审理，以实现程序的实质简化。对于可能判处一年以上三年以下有期徒刑的案件，可以适用现行开庭审理的速裁程序，通过开庭审理，对事实、证据进行审查核实后，作出裁判。
二是研究赋予法官必要的自由裁量权。程序适用方面，赋予法官一定的自主权。法庭调查开始之前，对检察机关没有建议适用认罪认罚从宽制度的，法官认为符合适用条件的，在征得控辩双方同意后，可以作出适用决定。量刑方面，赋予法官对量刑建议的调整权。法官根据案件事实和相关法律，对检察机关量刑建议不当的，可以提出改变量刑建议的建议，检察机关不接受建议的，法官可以决定不再适用速裁程序，改为简易或普通程序审理。这在认罪认罚从宽制度试点法院已经进行过尝试。庭审方式方面，赋予法官自主调整权。是否进行法庭调查和辩论，由法官自主决定，而不是一律不进行调查和辩论。审理期限方面，赋予更长的审理期限，可以统一到简易程序的审理期限上。强制措施方面，可赋予法官自主决定权。适应“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制要求，适用速裁程序审理的案件，被告人强制措施的采取或变更，可由法官自主决定。履职保障方面，赋予法官司法豁免权。对于适用速裁程序的案件，法官没有超出认罪认罚和量刑建议范围判决的，不应追究法官的审判责任。
三是完善刑事诉讼程序。首先，完善侦查程序。赋予侦查机关认罪认罚处置权，对犯罪嫌疑人在侦查阶段自愿认罪认罚的，侦查机关可以在起诉意见书中提出关于量刑的起诉建议。其次，完善审查起诉程序。规范检察机关的量刑建议，统一量刑建议的标准；检察机关提出适用缓刑量刑建议的，由其出具社区调查评估意见书；检察机关全面移送证明被告人认罪认罚真实性、自愿性的证明材料。第三，完善审判程序。一是研究适度限制认罪认罚被告人的上诉权。从诉讼原理上看，被告人通过认罪认罚获得从宽处罚，是其放弃完整诉讼程序获取实体诉讼利益的自主选择，如不对其上诉权进行适当限制，有扩张其诉讼权利之虞，容易造成诉讼权利滥用和诉讼资源浪费。我国台湾地区协商程序中即以不能上诉为原则，仅对特定情形可以行使上诉权。我国民事诉讼中适用小额诉讼程序的当事人，原则上也不具有上诉权。可以借鉴这些做法，对上诉权作出限制，对适用速裁程序的案件，被告人原则上不能上诉，仅对以下几种特殊情形，可以上诉：一审判决后有证据证实认罪认罚并非自愿；一审判决后出现新的从轻量刑情节，如一审宣判后取得被害人谅解，出现新证据证明被告人具有自首、立功情节；一审判决超出了认罪认罚和检察机关量刑建议的范围；一审存在严重违反诉讼程序，侵害被告人权利、影响公正判决的其他情形。对于因上述原因提起上诉的，二审法院只审查是否需要根据新情况改变一审量刑，可以不审查一审判决事实认定、定罪量刑的正确性和合理性。二是二审可以实行独任制。鉴于适用速裁程序的案件，上诉仅限于上述四种情形，审查事项较少，审理内容简单，由独任制法官一人审判，可以满足公正审理的需要，也符合诉讼经济原则。三是保障被告人的申请再审救济权。无救济则无权利，对于适用速裁程序的案件，同样应当保障当事人的再审救济权利。对于已经生效的速裁程序案件，有新的证据，证明被告人在速裁程序适用及认罪认罚的内容等方面受到控方的不当引导、欺骗，所作的判决明显损害被告人权利的，可以根据被告人的请求，由作出一审判决的法院提起再审。
四是进一步完善法律援助制度。认罪认罚从宽案件中，被告人以放弃辩护权来换取从宽处罚，存在权利受损风险，这一风险需要由值班律师的有效帮助来补救。但目前司法行政机关由于经费限制尚未向全部法院派驻值班律师，值班律师制度并未真正落实到位。下一步，应当以最高人民法院、司法部开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作为契机，进一步完善法律援助制度，实现速裁程序法律帮助和法律援助全覆盖。一是严格落实律师值班制度，在侦查、审查起诉和审判的各个诉讼阶段，为犯罪嫌疑人、被告人提供全方位全过程法律帮助。二是扩大法律援助范围，研究把适用速裁程序案件中的被告人纳入法律援助范围，被告人不能聘请律师，请求法律援助的，由司法机关委托法律援助机构为其指派律师，提供法律援助。三是完善法律援助经费保障制度。明确律师值班补贴和法律援助经费标准，纳入政府财政预算，确保及时足额发放，调动律师参与的主动性和积极性，确保法律援助的效果。
总之，认罪认罚从宽制度既体现了我国宽严相济的刑事政策，同时又是提高诉讼效率的必然要求，然而制度的设计牵一发动全身，各诉讼环节的设计与协调、公权与私权的平衡、配套制度的建立与完善都需要在试点过程中不断探索。就目前我国法律制度完善方面来说，检察机关在认罪认罚从宽程序中的量刑建议协商发挥的作用越来越大，一方面应当立足我国司法实际特别是试点法院的经验，着眼程序公正与实体公正的最佳结合，借鉴国外相关诉讼制度的有益成分，构建我国的认罪认罚从宽制度；另一方面充分发挥检察机关完善法律制度的监督作用，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革真正取得实效。
