新修订《未成年人保护法》监护制度

　　亮点解读

　　 

　　张雪梅

　　 

　　2020年10月17日，十三届全国人大常委会第二十二次会议审议通过修订后的《未成年人保护法》。修订后的《未成年人保护法》将于2021年6月1日起施行。

　　《未成年人保护法》自2018年全国人大常委会启动修订工作，历经全国人大常委会2019年10月第一次审议、2020年6月第二次审议、2020年10月第三次审议，并公开征求社会意见。《未成年人保护法》的此次修订，具有很强的实践特点和时代特点，着力回应了社会关切和未成年人保护工作的迫切需求，与《民法典》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《反家庭暴力法》《预防未成年人犯罪法》等法律的修订制定做了很紧密的衔接，吸纳了近年来国家发布的一系列未成年人保护司法新规的理念与探索。修订过程中，全国人大社会建设委员会和法制工作委员会吸收了多方意见，法律条款更加完善、充实，尤其是在监护制度方面，做出了很多创新、细化、操作性强的规定，亮点颇多。修订后的法律严格了父母或者其他监护人的各项监护责任，明确了国家对家庭监护进行指导、支持、帮助和监督的责任，完善了委托照护和临时监护、长期监护制度，拓展充实了监护支持、监督、干预的具体规定，构建了“以家庭监护为主，以监护支持、监督和干预为保障，以国家监护为兜底”的未成年人监护制度体系。 我全程参与了《未成年人保护法》的修订工作，尤其关注未成年人监护制度，本文主要就《未成年人保护法》对未成年人监护制度的发展完善进行解读。

　　一、强化父母的第一监护责任，发展完善家庭监护制度

　　修订后的《未成年人保护法》在总则、家庭保护、司法保护、法律责任各章中，用多个条款对父母的第一监护责任和家庭成员的协助义务进行强化、细化，突出了家庭监护主责，细化了监护职责和委托照护等制度，强化了家庭监护责任。修订后的《未成年人保护法》相关条款与《民法典》总则的监护制度以及婚姻家庭编的相关规定在立法方面相呼应并紧密衔接。

　　1.将未成年人父母或者其他监护人依法对未成年人承担监护职责作为总则的一个条款进行规定，突出体现父母或者其他监护人的第一责任。（第七条第一款）

　　2.家庭保护中明确规定监护人和其他家庭成员的义务。修订后的法律在家庭保护一章中进一步规定，未成年人父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，接受家庭教育指导，创造良好、和睦、文明的家庭环境，并规定了共同生活的其他成年家庭成员应当协助未成年人的父母或其他监护人抚养、教育和保护未成年人。（第十五条）修订后的条款相比二审稿，在家庭成员的协助义务中规定抚养之外，还增加了教育和保护的义务，避免重养轻教问题。

　　3.确立和细化委托照护制度。修订后的法律第二十二条规定，父母或者其他监护人因外出务工等原因在一定期限内不能完全履行监护职责的，应当委托具有照护能力的完全民事行为能力人代为照护，并强调无正当理由不得委托他人代为照护。该条同时规定了被委托人的条件。第二十三条进一步明确了委托照护后父母或者其他监护人的责任，要求父母及时将委托照护情况书面告知未成年人所在学校、幼儿园和实际居住地的居（村）委会，与未成年人、被委托人至少每周联系和交流一次，了解未成年人的生活、学习、心理等情况，给予未成年人亲情关爱，在接到被委托人、居（村）委会、学校、幼儿园等关于未成年人心理、行为异常的通知后，应当及时采取干预措施。

　　4. 明确父母或其他监护人不得在安全方面对未成年人疏忽照料。规定父母或其他监护人不得使未满十六周岁的未成年人脱离监护单独生活，不得使未满八周岁或者由于身体、心理原因需要特别照顾的未成年人处于无人看护状态，或者将其交由无民事行为能力、限制民事行为能力、患有严重传染性疾病或者其他不适宜的人员临时照护。（第二十一条）

　　5.规定父母或者其他监护人保障未成年人家庭生活环境、交通和户外安全的责任。规定父母或其他监护人应当为未成年人提供安全的家庭生活环境，及时排除引发触电、烫伤、跌落等伤害的安全隐患；采取配备儿童安全座椅、教育未成年人遵守交通规则等措施，防止未成年人受到交通事故的伤害；提高户外安全保护意识，避免未成年人发生溺水、动物伤害等事故。（第十八条）

　　6.细化具体监护职责和监护禁止行为。《未成年人保护法》对《民法典》第三十四条规定的监护职责进行细化，从监护人应当履行的职责和不得实施的行为两个方面分别进行了列举加概括式的规定，明确了未成年人人身、财产监护及抚养、教育、保护等方面的具体内容，以未成年人的生存权、发展权、参与权和受保护权为出发点，确定了与此相关的各方面职责。其中第十六条细化规定了未成年人父母或者其他监护人应当履行的十项具体监护职责，第十七条细化规定了未成年人父母或者其他监护人不得实施的十一项行为。（第十六条、第十七条）

　　7. 明确监护侵害的处置，丰富处罚措施。法律责任一章中规定，父母或者其他监护人不依法履行监护职责或者侵犯未成年人合法权益的，由其居住地的居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止；情节严重的，居民委员会、村民委员会应当及时向公安机关报告。公安机关接到报告或者公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中发现未成年人的父母或者其他监护人存在上述情形的，应当予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。（第一百一十八条）

　　二、明确国家支持与监督责任，规定国家对家庭监护进行指导、支持、帮助和监督

　　修订后的法律在规定父母或其他监护人的第一责任的同时，针对现实中家庭监护的支持和监督措施缺乏的现状，明确了国家对家庭监护支持、指导、帮助与监督方面的责任。

　　1.在总则中规定国家采取措施支持、指导、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责。（第七条第二款）相比二审稿，增加了监护支持的内容。虽然只有两个字，但是体现了国家重视监护支持、保障儿童福利的态度。

　　2.在社会保护一章中规定具体的监护支持与监督措施，居民委员会、村民委员会应当指导、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人依法履行监护职责，应当协助政府有关部门监督未成年人委托照护情况，发现被委托人缺乏照护能力、怠于履行照护职责等情况，应当及时向政府有关部门报告，并告知未成年人的父母或者其他监护人，帮助、督促被委托人履行照护职责。（第四十三条）  

　　3. 政府保护一章中规定政府具体职责，这些措施有利于提升家庭监护功能，是总则关于监护支持的具体措施，是国家对家庭监护的支持帮助。例如第八十二条规定各级人民政府应当将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系，开展家庭教育知识宣传，鼓励和支持有关人民团体、企业事业单位、社会组织开展家庭教育指导服务。第九十一条规定各级人民政府及其有关部门对困境未成年人实施分类保障，采取措施满足其生活、教育、安全、医疗康复、住房等方面的基本需要。第九十九条规定地方人民政府应当培育、引导和规范有关社会组织、社会工作者参与未成年人保护工作，开展家庭教育指导服务，为未成年人的心理辅导、康复救助、监护及收养评估等提供专业服务。

　　三、完善国家监护兜底责任，扩大民政部门临时监护与长期监护的范围

　　修订后的法律除了规定未成年人由谁来监护、怎么监护的问题，对于监护不好该怎么办也进行了更为细致的规定。对于实践中出现的监护人缺位、监护侵害紧急安置、监护缺失等问题，《未成年人保护法》规定了由民政部门进行临时监护或长期监护，填补了现实中存在的监护空白，有助于民政部门在实际工作中推动落实，确保未成年人及时获得有效的监护。

　　1.明确民政部门临时监护情形和生活安置措施

　　临时监护是对父母或其他监护人监护的临时补充，确保父母或其他监护人缺位时未成年人能够获得有效监护，是在未成年人监护人缺位、监护不当时对其家庭监护进行行政干预和司法干预工作中的关键环节，具有承上启下的作用。《民法典》只规定了两种情形的临时监护，规定尚不完善。实践中，需要国家临时监护的对象还有很多具体情况，《未成年人保护法》第九十二条规定了七种临时监护情形。该条对临时监护的对象范围进行了扩大是非常必要的，更好的保障了未成年人的生存权、受保护权和发展权。民政部门应当依法对未成年人进行临时监护的七种情形是：（一）未成年人流浪乞讨或者身份不明，暂时查找不到父母或者其他监护人；（二）监护人下落不明且无其他人可以担任监护人；（三）监护人因自身客观原因或者因发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件不能履行监护职责，导致未成年人监护缺失；（四）监护人拒绝或者怠于履行监护职责，导致未成年人处于无人照料的状态；（五）监护人教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，未成年人需要被带离安置；（六）未成年人遭受监护人严重伤害或者面临人身安全威胁，需要被紧急安置；（七）法律规定的其他情形。

　　针对民政部门承担临时监护的未成年人如何进行生活安置的问题， 第九十三条、第九十六条进一步规定了临时监护期间的生活安置措施和送回监护人抚养的条件，规定县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立未成年人救助保护机构、儿童福利机构，负责收留、抚养由民政部门监护的未成年人。对临时监护的未成年人，民政部门可以采取委托亲属抚养、家庭寄养等方式进行安置，也可以交由未成年人救助保护机构或者儿童福利机构进行收留、抚养。经民政部门评估，监护人重新具备履行监护职责条件的，民政部门可以将未成年人送回监护人抚养。

　　2.明确国家是未成年人的最终监护人，扩大民政部门进行长期监护的范围

　　临时监护是一种临时性、过渡性的安置措施，不是未成年人的最终生活安置。修订后的《未成年人保护法》明确民政部门作为未成年人的最终监护人，实现临时监护与长期监护无缝对接。第九十四条规定了查找不到未成年人的父母或者其他监护人、监护人死亡或者被宣告死亡且无其他人可以担任监护人、监护人丧失监护能力且无其他人可以担任监护人、法院判决撤销监护人资格并指定由民政部门担任监护人以及法律规定其他情形的未成年人由民政部门进行长期监护。

　　对于国家长期监护的未成年人的最终生活安置，《未成年人保护法》进一步规定了民政部门进行收养评估后，可以依法将其长期监护的未成年人交由符合条件的申请人收养。该规定使未成年人能够尽快实现回归家庭的生活安置方式，解决了实践中长期滞留在机构中抚养的问题。

　　四、规定离婚时不得抢夺、藏匿孩子，不当争夺抚养权首次入法

　　《未成年人保护法》第二十四条规定：未成年人的父母离婚时，应当妥善处理未成年子女的抚养、教育、探望、财产等事宜，听取有表达意愿能力未成年人的意见。不得以抢夺、藏匿未成年子女等方式争夺抚养权。

　　离婚纠纷基本都涉及孩子的抚养权、探望权问题，抢夺、藏匿孩子现象比较普遍，但在司法实践中缺少救济途径，助使这种不当争夺抚养权的行为愈演愈烈。当事人为了获得孩子抚养权不惜牺牲孩子的亲情，采取这种过激的方式争夺抚养权，既激化矛盾更不利于孩子的身心健康，是对孩子权益的侵害和对另一方当事人监护权的侵害。实践中，对抢夺、藏匿孩子的行为又存在司法救济难和执行难度大的问题。在《民法典》编纂过程中，这个问题备受关注，但最终没能写入法律。《未成年人保护法》修订中对此高度关注并做出规定，体现了总则中确立的“最有利于未成年人”的原则。

　　值得注意的是，该条在全国人大常委会二审后，将“不得以抢夺、藏匿未成年子女等方式争夺抚养权”前的逗号改成了句号，这一修改，为解决婚姻存续期间抢夺、藏匿孩子的问题留下空间。“不得以抢夺、藏匿孩子等方式争夺抚养权”的入法，为解决婚内分居期间和离婚后抢夺、藏匿孩子的司法实践难题的解决提供了法律依据，人民法院在审理离婚案件时，可以据此将抢夺、藏匿孩子的行为作为其不利于抚养未成年子女的后果予以处理。

　　五、规定检察院督促、支持起诉和公益诉讼职责，完善监护利益冲突的处理途径

　　我国法定代理人制度的规定限制了未成年人独立诉权的行使，如果侵害人是法定代理人那么诉讼将面临法定代理人缺位的问题，导致未成年人与监护人存在利益冲突的案件很难依靠未成年人自己进入司法程序。《民法典》、《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》等规定了有关组织和人员代为起诉的司法干预制度。修订后的《未成年人保护法》第一百零八条进一步规定了未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责或者严重侵犯被监护的未成年人合法权益的，人民法院可以根据有关人员或者单位的申请，依法作出人身安全保护令或者撤销监护人资格。被撤销监护人资格的父母或者其他监护人应当依法继续负担抚养费用。

　　为了督促有关组织和人员积极履行代为提起诉讼的职责，《未成年人保护法》第一百零六条规定了检察院的督促、支持相关组织和个人起诉的职责，即未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。在未成年人保护法二审后又增加了检察院监督权的规定，即第一百零五条规定人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督。  

　　上述规定为法定代理人缺位或监护人侵害未成年人权益的案件提供了解决途径，并通过检察院的督促、支持起诉和诉讼监督确保案件及时进入司法程序，补足了未成年人在诉讼中的力量。对我国司法实践关于 “诉讼监护人”、“儿童权益代表人”、“支持起诉人”的一些司法探索进行了立法回应。

　　六、规定法律援助指派要求，确保法律援助专业化

　　法律援助服务在未成年人保护体系中至关重要，不论是在司法程序中，还是在案件发现后的应急处置与多专业帮扶中都是必不可少的，是未成年人权益获得有效保护的重要制度保障。修订后的法律提出了指派未成年人法律援助应当指派熟悉未成年人身心特点的律师办理的基本要求，并规定法律援助机构和律师协会应当对办理未成年人法律援助案件的律师进行指导和培训（第一百零四条）。该规定有利于确保未成年人法律援助工作专业化开展，提升未成年人案件法律援助质量，确保未成年人权益得到有效保护。

　　在《未成年人保护法》修订过程中，我接受司法部公共法律服务管理局委托，起草了《未成年人法律援助服务指引（试行）》建议稿，该指引已于2020年9月由司法部公共法律服务管理局和全国律协联合发布。指引细化规定了包括监护侵害案件等三类未成年人法律援案件助的办理要求,在《未成年人保护法》规定的指派法律援助基本要求外，还提出了应当优先指派熟悉未成年人身心特点、熟悉未成年人法律业务的承办人员，未成年人为女性的性侵害案件应当优先指派女性承办人员办理，对于重大社会影响或疑难复杂案件法律援助机构可以指导、协助法律援助承办人员向办案机关寻求必要支持，有条件的地区法律援助机构可以建立未成年人法律援助律师团队等内容。指引有利于促进《未成年人保护法》的贯彻落实和切实保护未成年人的合法权益。

　　（本文作者为未成年人保护法修订专家，专家建议稿起草成员，北京青少年法律援助与研究中心执行主任，全国律协未成年人保护专业委员会主任）